宋初沿后周旧制,以“中书”为最高行政机构。中书全称为中书门下,亦称政事堂、都堂、政府、东府,为宰相和参知政事(副相)的议事与办公处,与枢密院(枢府、西府)合称“二府”,为宋代最高政治、军事机构。
宋初也沿晚唐、五代旧制,“中书令、侍中、同中书门下平章事,已上为宰相”。宋初也循唐、五代旧制,宰相都例兼三馆馆职。太祖时初任宰相为同平章事兼集贤殿大学士,称集贤相;后升
兼监修国史,称史馆相;最后升兼昭文馆大学士,称昭文相。两相同时任命时,一兼监修国史,一兼集贤殿大学士,以示两相的高低。自宋太宗太平兴国八年(983年)起,初任同平章事衔宰相,常不兼领馆职,以后才升兼馆职,也有任相二三年直至罢相也未兼馆职的;侍中衔宰相都兼昭文馆大学士衔,昭文相为首相、上相。宋初也沿唐、五代旧制设“使相”,“亲王、枢密使、留守、节度使兼侍中、中书令、同平章事者,皆谓之使相”。使相是享受宰相礼遇,但无宰相实权的荣誉衔。自唐中叶设使相以来,都只作为荣誉衔,从未行使过什么职权。只有乾德二年,赵光义以“使相”衔行使了一次宰相的职权。
隋唐五代都只设宰相,没有副相。宋太祖既于乾德二年正月任命亲信赵普一人为宰相,于是想为赵普设副手,以协助他处理政务,但不知取什么名称为好,于是召问翰林学士承旨陶穀,比宰相低一等为何官,对前代官制一知半解的陶穀,竟然回答说:“唐有参知机务、参知政事。”其时赵普的宰相职衔为同中书门下平章事,而唐代参知政事地位高于同平章事,
宋初参知政事虽作为副相,但其职权、地位都比较低,“不宣制,不押班,不知印,不升政事堂”,“殿廷别设砖位于宰相后”,而且“止令就宣徽使厅上事”(7),不在政事堂举行“上事”的仪式,也不在政事堂办公,实际上只是宰相的助理。
由于赵普擅权,宋太祖才于开宝六年(973年)六月决定提高参知政事的职权,与宰相轮流知印、押班、奏事,使之真正具有副相的职权。以后参知政事的职权,又有所降低。
中书(政府)的办事机构称“中书五房”,也称制敕院,分为孔目、吏、户、兵礼、刑五房,设堂后官十五人,由“吏”担任,分主五房事务。堂后官也称堂吏。
赵匡胤分了大量相权。
宋初沿五代旧制,设枢密院、宣徽院。枢密院简称密院,也称枢府、西府,“与中书(政事堂、政府、东府)对峙文武二柄,号为二府”。枢密院为最高军事机构,既夺兵部之权,又分宰相所管的军事权,宰相如不兼枢密使,则只管行政事务,与唐代宰相兼管文武之制不同。
枢密院长官为枢密使,副使为副长官。从宋初起,枢密院长官逐渐以文官担任为主,实行“以文制武”。
枢密院的办事机构为承旨司。宋初设承旨、副承旨为长官,承旨司下设兵、吏、户、礼四房,兵房设副承旨二人,其余各设一人。另有兵马司,设副承旨。各房、司副承旨以下设主事、令史、书令史等。
宣徽院设宣徽南院使、北院使,地位在枢密副使之上。宣徽使缺时,有时亦以参知政事或三司使临时代职。宣徽院侵夺吏部、兵部及殿中省各一部分职权。
宣徽院办事机构设都勾当官、勾当官为长官,下设兵、骑、仓、胄四案,以前行、后行(吏名)分管。
枢密院与宣徽院的办事机构,宋初曾设官统管,称签书提点枢密、宣徽院诸房公事,至道三年八月起罢设。
三司指盐铁、度支、户部(此指六部中户部下的头司“户部司”)三司。唐末五代初设官分领,后唐明宗始以宰相等总领,长兴元年(930年)八月,专设官总领,原称诸道盐铁转运等使兼判户部、度支事,明宗定名为三司使,地位在宣徽使之下。
宋初沿旧制设三司,号称计省,为最高财政机构,主要侵夺原户部、工部职权。长官为三司使,号称计相,地位仅次于执政,其他礼遇与参知政事、枢密使略同;副长官称三司副使。
三司经过二十年纷改,重又恢复为一个机构。各部副使下设判官、孔目官等。三部分设盐铁七案、度支八案、户部五案,分案办理事务。三部各设勾院。三司下属机构还有都磨勘司、都主辖支收司、衙司、诸司马步军粮料院等,以及三司推勘公事官等
宋初六部职权相继被夺,中书(政府)夺吏部中级文官管辖权、刑部审刑权;户部和工部职权基本为三司所夺;而枢密院夺兵部职权及兵部的中级武官管辖权;宣徽院则夺兵部低级武官管辖权,及兵部、殿中省的次要职权。
宋初又相继设立新的机构,主要是分“中书”之权。如吏部在宋建国时还管辖七品以下的低级文官“京官”,但当乾德二年三月吏部尚书张昭罢职以后,所有京官的任命权都归属中书(政府)。吏部的流内铨遂成为独立机构,另以他官“权判”为长官,但仍称吏部流内铨,管辖八、九品初级文官“幕职州县官”(也称选人)。
太宗初年设差遣院,管辖朝官(少卿、监以下中级文官)。太平兴国六年(981年)九月,“至是,(京官)与朝官悉差遣院主之”(15)。淳化三年(992年),设磨勘京朝官院,同年或稍前设置磨勘幕职州县官院。淳化四年正月,前者改称审官院,并将差遣院撤销,职权并入审官院,行使的实际是“中书五房”的吏房职权。而磨勘幕职州县官院,改称考课院(一作三月改名),五月(一作至道二年,996年)并入流内铨(16)。
审刑院,淳化二年(991年)八月设置。史称:“审刑院,本中书刑房,宰相所领之职,于是析出。”(17)又称:“先是,天下案牍,先定于大理,覆之于刑部。太宗虑法吏舞文,因置审刑院”(18),则是夺刑部之权。持前说的杨亿为当时人,著名史学家司马光也认为是从“中书”刑房分出。
大中祥符二年(1009年)七月,设纠察在京刑狱司,凡开封府及京城的其他审讯机构所判徒罪以上案件,皆“追覆其案,详正而驳奏之。凡大辟,皆录问”(19)。这是加强对京城审讯案件的复核。
宋初以供奉官、殿直、内殿承旨(制)为三班,为低级武官,也称大、小使臣,隶属于宣徽院,
未定名称,派专人任点检三班公事,以“总其名籍,差定其职任,考其殿最”(20),这是三班院的前身。雍熙四年(987年)七月,正式设立三班院,始夺宣徽院管辖低级武官之权。
其他次要的新设机构,如龙图阁,真宗初年设置,藏太宗御著及有关文物;真宗末年又置天章阁,藏真宗有关文物,两阁均设学士、直学士、待制及直阁或侍讲,主要作为中级以上文官的职名。以后历朝皇帝为先帝设阁成为定制。
唐设弘文馆、史馆、集贤院,分属中书、门下二省。五代时沿设,只是聊备一格,仅小屋数十间以藏书,更谈不上重视。宋朝建立,也只是在建隆二年(961年)因避讳,改弘文馆为
昭文馆。太平兴国二年(977年)才易地重建,次年建成,总名为崇文院,成为主要的国家藏书之所。端拱元年(988年)于崇文院中建秘阁,以藏善本书籍及古字画。
咸平三年(1000年)九月,设群牧司,以统管内外牧马监。
宋朝建国,沿旧制设殿前司、侍卫亲军司(侍卫司),简称“二司”,以统禁军,是最高统军机构。
地方军厢军(役兵)也归属侍卫司,侍卫司地位高于殿前司。殿前司设都点检为正长官,副都点检为副长官,建国之初即相继废罢,而以原次副长官都指挥使,副都指挥使、都虞候为正副长官,殿前司地位遂进一步降低。侍卫司以都指挥使,副都指挥使、都虞候为正副长官,自太祖初年起,逐渐废而不设。
雍熙三年(986年)七月,重设侍卫司马步军都虞候,自建隆二年(961年)罢设以来已25年,实际上侍卫机构早已名存实亡。景德二年(1005年)正月,最后一任侍卫马步军都虞候王超被罢军职后,侍卫司级机构实际已被废除。侍卫司的下属机构侍卫亲军马军司(马军司)和侍卫亲军步军司(步军司),正式成为独立机构,各设都指挥使为长官,副都指挥使、都虞候为副长官,地位在殿前司之下。
侍卫司与殿前司的“二司”之名遂废,而以殿前司、马军司、步军司合称“三衙”(也称“三司”),是统率全国军队的三个最高统军机构。
翰林学士(学士院),沿唐制设,号称“内相”。负责草拟皇帝直接授意的重要诏旨,也称大诏令、内制和白麻(用白色麻纸书写),与舍人院所草拟的普通诏令,也称中书(政府)制、外制和黄麻(用黄色麻纸书写)相区别。
翰林学士也依唐制定员为六人,通常少于此数,如有第七员,则号称“员外学士”。常以资深者一人为翰林学士承旨为长官,宋初也有其他官员直接任命为翰林学士承旨。一般官员初任翰林学士,第一年并不担任诏书的草拟,一年后加知制诰衔才能担任草拟大理寺是三省六部及寺、监中少数保留职权较多的机构之一,但已不直接审理案件,通常只是将各地已审决该上奏的案件,进行审核后送审刑院详审,共同签署后上奏。长官已改由他官任“兼判大理寺事”,副长官也由他官任“权大理少卿”,但属官在宋初仍是大理正、大理丞、大理评事,不久即以朝官兼大理正、京官兼大理丞,称为详断官。咸平二年(999年)去掉所兼大理正等官名,朝官称详断官,京官称检法官,幕职州县官(选人)称法直官。
宋初继承后周旧制,不仅保留了原有的政府机构,还留用了原有的官员,对新政权起到了稳定政局的作用,但并不利于中央集权的加强。
于是,赵匡胤慢慢夺权。
其实,“夺权” 并非赵匡胤首创,从唐朝就有。
自唐代中叶设盐铁使等侵夺户部职权,后唐设三司使侵夺户部、工部职权以来,至宋初三省六部及寺监的职权有些已大部或部分被夺。
具体就是通过设置大量新机构,采取进一步扩大差遣的范围,进一步架空原有机构,夺取之前三省六部的权利。
具体职权转移如下:
原机构(职位) | 新机构 | 权利 |
---|---|---|
宰相 | 宰相,参知政事 | 轮流知印、押班、奏事 |
宰相 | 枢密院 | 军事权 |
兵部 | 枢密院 | 职权及兵部的中级武官管辖权 |
兵部 | 宣徽院 | 低级武官管辖权,及兵部、殿中省的次要职权 |
户部 | 三司 | 盐铁、度支、户部 |
工部 | 三司 | |
吏部 | 中书 | 中级文官管辖权,所有京官的任命权 |
吏部 | 差遣院 | “中书五房”的吏房职权 |
刑部 | 审刑院 | |
刑部 | 纠察在京刑狱司 | 凡开封府及京城的其他审讯机构所判徒罪以上案件 |
大理寺 | 只有审核权 | |
侍卫司/殿前司 | 殿前司、马军司、步军司 | 统率全国军队的三个最高统军机构 |
宣徽院 | 三班院 | 管辖低级武官 |
宋初继承后周旧制,不仅保留了原有的政府机构,还留用了原有的官员,对新政权起到了稳定政局的作用,但并不利于中央集权的加强。自唐代中叶设盐铁使等侵夺户部职权,后唐设三司使侵夺户部、工部职权以来,至宋初三省六部及寺监的职权有些已大部或部分被夺。
“差遣”始于隋唐,隋代柳述以兵部尚书参掌机务、唐初杜淹以吏部尚书参议朝政等,皆是以尚书任宰相,稍后的同中书门下平章事也是宰相差遣,玄宗时设翰林学士,唐末五代扩大至枢密使、三司使等。宋初采取进一步扩大差遣的范围,进一步架空原有机构,以便于中央集权的加强。三省六部及寺监只派少量及较低的官员去任职,大多数官员被派去担任较重要或政府需要的职务,官名只作为品级高低及领取相应俸禄标志,被称为“寄禄官”,也称“本官”,简称“官”,越来越多的官员不再担任与官名相应的职务,而去担任其他职务,实行了官名与实际职务分离的制度。如果担任与寄禄官的官名相同的职务,反而要有专门的诏令。通常官员们担任的实际职务,称为“差遣”,也称“职事官”,有时也简称“职”。差遣本身没有品级,大多有相应的俸禄和礼遇。依据差遣的重要程度,大体上规定了具有何种寄禄官,才能担任相应的差遣,因而适应的面比较宽。旧朝留用的官员即使被委派了较低的差遣,担任了较次要的实际职务,但仍按原有官名领取应得的俸禄,享受着相应的礼遇。如差遣待遇高于本官,可就高享受。如果他们政绩良好,不仅可以升迁实际职务以示重用,也可以只升寄禄官名以增加俸禄和提高礼遇,减少了留用官员的不满或抗拒情绪,有利于政治形势的稳定。
节度使、刺史系列至北宋中期初,已并无实际职权,包括其遥郡系列,只是成为武臣和宗室升迁的阶梯,以担任相应的文武官职和享受其礼遇。
中央集权的加强 的背后,是大量冗官的形成,为后来造成大量隐患。
提到节度使,水浒传有十节度使征讨梁山,都是有名无权的,而且据说这十个人大多是宋元杂剧话本的人物,被施耐庵拿过来使用,由此可见宋朝节度使的分量。